Rechtswidrige IHK-Beitragsbescheide wegen unverhältnismäßiger Rücklagenbildung

Das Bundesverwaltungsgericht hatte über die Rechtmäßigkeit von IHK-Beitragsbescheiden der IHK Koblenz zu entscheiden. Das Bundesverwaltungsgericht kam in einem Urteil vom 09.12.2015 unter dem Aktenzeichen 10 C 6.15 (www.IHK-Beitrag.de) zu dem Ergebnis, dass alle streitgegenständlichen Beitragsbescheide rechtswidrig waren, weil die IHK zu hohe Rücklagen bildete. Ausgehend vom Grundsatz, dass einer IHK die Bildung von Vermögen verboten ist, darf die IHK keine Rücklagen bilden, die vom sachlichen Zweck nicht gedeckt sind.

Derzeit werden vor dem Verwaltungsgericht Weimar mehrere Beitragsbescheide der IHK Erfurt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft. Auch dort steht der Vorwurf im Raum, dass die IHK Erfurt zulasten der Mitglieder zu hohe Rücklagen bildete, die einer unzulässigen Vermögensbildung gleichkommen. Die auf das Urteil des Bundesverwaltungsgericht abgestimmte Argumentation gegenüber dem Verwaltungsgericht Weimar lautet auszugsweise wie folgt:

„Die Klage ist begründet. Der angefochtene Beitragsbescheid der Beklagten vom 14.03.2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 05.12.2014, korrigiert mit Datum vom 09.12.2014, ist rechtwidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.

Ermächtigungsgrundlage zur Erhebung von Beiträgen für die Mitgliedschaft bei der Beklagten ist § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG. Danach werden die Kosten der Errichtung und der Tätigkeit der Industrie- und Handelskammer nach Maßgabe des Wirtschaftsplans durch Beiträge der Kammerzugehörigen gemäß einer Beitragsordnung aufgebracht, soweit diese Kosten nicht anderweitig gedeckt sind.

Die Beklagte ist also nur berechtigt, Beiträge nach einer Beitragsordnung für die Kosten zu erheben, die die Wahrnehmung ihrer gesetzlichen Aufgaben bedingen und nach dem jährlich aufzustellenden Wirtschaftsplan wegen eines die Erträge übersteigenden, dafür einzusetzenden Betriebsaufwands ein Mittelbedarf entsteht, welcher nur durch eine Beitragserhebung und nicht durch andere zur Verfügung stehende Mittel gedeckt werden kann. Die Beitragserhebung ist folglich ultima ratio zur Finanzierung der gesetzlichen Aufgaben der Beklagten.

Diese Voraussetzungen waren nicht gegeben, der hier strittigen Beitragserhebung lag eine rechtswidrige Mittelbedarfsfeststellung zu Grunde.

Von der Beklagten wurden und werden Tätigkeiten wahrgenommen, die über ihren gesetzlichen Aufgabenkreis hinaus gehen [siehe unten 1.]. Die Beklagte hat für das hier maßgebliche Haushaltsjahr 2014 im Rahmen der Mittelbedarfsfeststellung eine Ausgleichsrücklage und andere Rücklagen gebildet [siehe unten 2.]. Die Rechtmäßigkeit der Feststellung des Mittelbedarfs kann vom Verwaltungsgericht nachgeprüft werden [siehe unten 3.]. Vorliegend war die Feststellung des Mittelbedarfs rechtswidrig [siehe unten 4.], weshalb auch die angefochtene Beitragserhebung rechtswidrig war [siehe unten 5.].

Hierzu im Einzelnen:

1. Tätigkeiten der Beklagten außerhalb ihres gesetzlichen Aufgabenkreises

Die Industrie- und Handelskammern haben gem. § 1 Abs. 1 IHKG die Aufgabe, das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen. Ihnen obliegt die Unterstützung und Beratung der Behörden sowie die Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns.

Die Beklagte bietet eine Vielzahl von Dienstleistungen an, die nicht der Wahrnehmung dieser gesetzlichen Aufgaben dienen.

Die nachfolgende Aufstellung soll dem erkennenden Gericht – ohne den Anspruch auf Vollständigkeit erheben zu wollen – aufzeigen, mit welchem Angebot die Beklagte in Konkurrenz zur Privatwirtschaft tritt. Eine Konkurrenz, die den von ihr zu verfolgendem Zweck – Förderung der gewerblichen wirtschaft – konterkariert.

Am 20.05.2014 erfolgte der erste Spatenstich für den mittlerweile fertiggestellten Erweiterungsbau der Residenz der Beklagten, durch den Büroflächen von insgesamt 2.000 qm geschaffen wurden. Die geschaffenen Flächen werden an 15 (vorwiegend als GmbH verfasste) private Beratungsunternehmen vermietet. Die Beklagte verschleiert diese gewerbliche Vermietung als „Thüringer Zentrum für Existenzgründungen und Unternehmertum (ThEx)“, in dem von „15 Partnern“ Beratungsdienstleistungen angeboten werden.

Beweis: Pressemitteilung der Beklagten vom 20.05.2014 als Anlage K 4

Die Beklagte nimmt mit dieser Vermietung nicht nur eine Tätigkeit wahr, die in Konkurrenz zur privaten Immobilienwirtschaft steht und nicht zu ihrem gesetzlichen Aufgabenkreis gehört, sie greift auch in den Wettbewerb von Beratungsdienstleistern ein, weil Unternehmer vorrangig zu den 15 Partnern vermittelt werden.

Zudem schuf sich die Beklagte Vermögen, welches sie mit der Vermietung verwaltet.

Für die Organisation und die Begleitung einer Unternehmensnachfolge bietet die Beklagte selbst Beratungsleistungen an.

Beweis: Auszug aus dem Internetauftritt der Beklagten „Unternehmensnachfolge“ „Beratungsangebote“ als          Anlage K 5

Die Beklagte bietet gegen Entgelt eine deutschlandweite Identitätsrecherche nach Firmen- und Markennamen (ergänzt durch eine Domainrecherche zur top level Domain „.de“) an.

Beweis: Auszug aus dem Internetauftritt der Beklagten „Firmenrecht, Handelsregister“ als Anlage K 6

Diese Dienstleistung ist ebenso überflüssig wie das Angebot der Beklagten, Unbedenklichkeitsbescheinigungen für die Anmeldung einer Firma zum Handelsregister auszustellen.

Die heutigen technischen Möglichkeiten, insbesondere das länderübergreifende, zentrale elektronische Informations- und Kommunikationssystem www.Handelsregister.de, machen eine solche Bescheinigung überflüssig. In der handels- und gesellschaftsrechtlichen Anwaltsfortbildung wird seit Jahren, allen voran von Prof. Dr. Peter Ries, auf die Überflüssigkeit der Industrie- und Handelskammer im Rahmen registergerichtlicher Firmeneintragungen hingewiesen. Von der Beteiligungsmöglichkeit nach § 380 Abs. 2 FamFG wird praktisch kein Gebrauch mehr gemacht.

Der zumeist funktionell zuständige Rechtspfleger kann bei der Prüfung der Voraussetzungen der §§ 18, 30 HGB ohne große Mühe auf das elektronische Informationssystem zugreifen. Blind auf die Aussagen einer von der Beklagten ausgestellten Unbedenklichkeitsbescheinigung vertrauen könnte der Rechtspfleger zudem nur unter Verletzung der ihn treffenden Amtsermittlungspflicht. Weshalb die Beklagte dennoch mit zwei Vollzeitkräften in ihrer Handelsregisterabteilung unnötigen Betriebsaufwand fabriziert, kann nicht nachvollzogen werden. Diesen „Luxus“ würde sich sicher jeder private Unternehmer gönnen, hätte er die Möglichkeit, die Kosten durch Zwangsbeiträge zu finanzieren.

Des Weiteren werden von der Beklagten umfassende Beratungsleistungen im Falle der wirtschaftlichen Schieflage eines Unternehmens angeboten.

Beweis: Auszug aus dem Internetauftritt der Beklagten „Unternehmenssicherung“ „Beratungsangebot“ als        Anlage K 7

Für sämtliche vorgenannte Tätigkeiten der Beklagten besteht kein Bedarf, weil zum einen wegen des technischen Fortschritts niemand die Leistung mehr braucht bzw. zum anderen ein privater Markt an Dienstleistern vorhanden ist, die Beklagte also keine Lücken zur Förderung der wirtschaft füllen muss.

Wir weisen nochmal darauf hin, dass die Aufzählung nicht abschließend ist. Durch einen kurzen Blick auf die Internetseite der Beklagten kann man sich von dem uferlosen Angebot der Beklagten überzeugen.

2. Feststellung des Mittelbedarfs für das Haushaltsjahr 2014

Der Beklagten steht gem. § 3 Abs. 7a IHKG die Befugnis zur Selbstverwaltung durch Satzung hinsichtlich ihrer Finanzplanung zu. Von diesem Recht hat die Hauptversammlung Gebrauch gemacht und ein Finanzstatut (FSt) beschlossen.

Beweis: Finanzstatut der IHK Erfurt vom 22.04.2015 in Kopie als Anlage K 8

Anmerkung:    Der Klägerin liegt nur die Fassung des Finanzstatuts vom 22.04.2015 vor, wir gehen davon aus, dass mit dieser Fassung keine wesentlichen Änderungen hinsichtlich des hier maßgeblichen § 15a FSt im Vergleich zu der im Haushaltsjahr 2014 geltenden Fassung beschlossen wurden. Weiterer Vortrag bleibt aber ausdrücklich für den Fall vorbehalten, dass die Beklagte die maßgebliche Fassung ihres Finanzstatuts vorlegt und diese abweichende Regelungen hinsichtlich der Rücklagenbildung beinhaltet. Der Erlass eines Aufklärungsbeschlusses gem. § 87 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO wird angeregt.

Nach § 15a Abs. 2 des FSt ist eine Ausgleichsrücklage zu bilden, die dem Ausgleich aller ergebniswirksamen Schwankungen dient und bis zu 50 % der Summe aller geplanten Aufwendungen betragen darf.

Neben dieser Ausgleichsrücklage können weitere zweckbestimmte Rücklagen gebildet werden, die in der Bilanz als „andere Rücklagen“ auszuweisen sind. Zu der zulässigen Höhe dieser Rücklagen enthält das Finanzstatut keine Regelungen. Der Verwendungszweck und der

Umfang sowie der Zeitpunkt der voraussichtlichen Inanspruchnahme sind diesbezüglich hinreichend zu konkretisieren.

Die Beklagte hatte zum Stichtag 31.12.2013 bereits eine Ausgleichrücklage in Höhe von 6.400.000,00 € sowie andere Rücklagen in Höhe von 7.963.022,53 € angesammelt.

Beweis: Bilanz der IHK Erfurt zum 31.12.2013 in Kopie als Anlage K 9

Die gebildeten Rücklagen der Beklagten beliefen sich somit zum 31.12.2013 in der Summe auf 14.363.022,53 €.

Nach dem Wirtschaftsplan der Beklagten für das Haushaltsjahr 2014 war mit einem Betriebsaufwand von 13.728.000,00 € zu rechnen. Betriebserträge waren in dem Wirtschaftsplan mit insgesamt 12.280.000,00 € kalkuliert, wobei dieser Betrag bereits die nach der hier angegriffenen Mittelfeststellung [siehe dazu unten 4.] von den Mitgliedern durch Beiträge zu tragenden 7.300.000,00 € enthält („Erträge aus Beiträgen“ 1. der Anlage K 10).

Beweis: – Wirtschaftsplan der IHK Erfurt für das Haushaltsjahr 2015 in Kopie als Anlage K 10

– Wirtschaftssatzung der IHK Erfurt vom 14.11.2011 in Kopie als Anlage K 11

Bei dem als Anlage K 10 vorgelegten Wirtschaftsplan handelt es sich um den auf der Internetseite der Beklagten abrufbaren Wirtschaftsplan 2015, der allerdings in der zweiten Spalte die Planung für das Geschäftsjahr 2014 noch mit ausweist.

Nach § 2 Abs. 1 FSt stellt die Vollversammlung der Beklagten den Wirtschaftsplan durch Wirtschaftssatzung fest. Für das Haushaltsjahr 2014 ist die am 14.11.2011 geänderte und als Anlage K 11 vorgelegte Wirtschaftssatzung maßgeblich. Die absoluten Zahlen der hier interessierenden Rücklagenbildung können aus dieser Satzung allerdings nur unter Zuhilfenahme des Wirtschaftsplans (Anlage K 10) sowie der Bilanz der Beklagten zum 31.12.2013 (Anlage K 9) ermittelt werden.

Danach sollte zwar der voraussichtliche Jahresfehlbetrag von 1.488.800,00 € neben der Nutzung eines Gewinnvortrags aus dem Vorjahr überwiegend durch die Auflösung der gebildeten anderen Rücklagen in Höhe von 1.110.600,00 € gedeckt werden (siehe Anlage K 10 unter 22. b) „Entnahme aus anderen Rücklagen“). Dennoch erhält diese Planung der Beklagten weiterhin Rücklagen von insgesamt 13.252.422,53 €.

Die Summe dieser zu erhaltenden Rücklagen setzt sich aus 6.400.000,00 € für die Ausgleichsrücklage und 6.852.422,53 € für andere Rücklagen zusammen, die sich wie folgt berechnen:

Ausgleichrücklage zum 31.12.2013 (Anlage K 9: PASSIVA A. II.) 6.400.000,00 €
./. geplante Entnahme Wirtschaftsplan 2014 (Anlage K 10: 22. a)) 0,00 €
= Ausgleichsrücklage für 2014 6.400.000,00 €

 

Andere Rücklagen zum 31.12.2013 (Anlage K 9: PASSIVA A. III.) 7.963.022,53 €
./. geplante Entnahme Wirtschaftsplan 2014 (Anlage K 10: 22. b)) 1.110.600,00 €
= Andere Rücklagen für 2014 6.852.422,53 €

Damit sah die Beklagte eine Ausgleichsrücklage in Höhe von 46,62 % ihres planmäßigen Betriebsaufwandes vor und nutzte den sich selbst nach § 15a Abs. 2 FSt gesetzten Rahmen fast vollständig aus. Die anderen Rücklagen beliefen sich auf 49,92 % des geplanten Betriebsaufwandes. Die Beklagte behielt sich also mit den vorhandenen Mitteln ein Finanzpolster in ca. der Höhe ihres voraussichtlichen Betriebsaufwandes bei.

Diese quotale Aufteilung zwischen Ausgleichsrücklage und anderer Rücklagen bestand allerdings nur auf dem Papier. Die planmäßige Entnahme aus der anderen Rücklage diente dem Ausgleich des prognostizierten Jahresergebnisses von -1.488.800, 00 € (siehe Anlage K 10 unter 20. „Jahresergebnis“) und damit gerade dem Ausgleich ergebniswirksamer Schwankungen.

Es drängt sich damit der Verdacht auf, dass die Beklagte – wenn überhaupt – mit den anderen Rücklagen seit je her ebenfalls die Absicherung ergebniswirksamer Schwankungen verfolgte. Die Beklagte bildete daher tatsächlich für das Haushaltsjahr 2014 eine Ausgleichsrücklage von insgesamt 13.252.422,53 € und somit in Höhe von 96,54 % des geplanten Betriebsaufwandes.

Die Beibehaltung einer solchen Rücklage steht einer Rücklagenbildung gleich. Das Bundesverwaltungsgericht hat festgestellt,

„dass die Kammer  [nicht nur] eine überhöhte Rücklage nicht bilden darf, sondern auch, dass sie eine überhöhte Rücklage baldmöglichst wieder auf ein zulässiges Maß zurückführen muss. BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 – 10 C 6.15 Rn. 18

Durch den Wirtschaftsplan für das Haushaltsjahr 2014 bildete die Beklagte folglich Rücklagen in Höhe von insgesamt 13.252.422,53 €.

Ausgehend von dieser hohen Rücklagenbildung ermittelte die Beklagte ein Mittelbedarf von 7.300.000,00 €, welcher durch Beiträge der Kammerzugehörigen gedeckt werden sollte.

 3. Gerichtliche Nachprüfbarkeit der Festsetzung des Mittelbedarfs

Wegen des Gebots der Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ist der von der Beklagten für das Haushaltsjahr 2014 aufgestellte Wirtschaftsplan der gerichtlichen Überprüfung nicht entzogen. Diese Überprüfung kann auch inzident im vorliegenden Beitragsrechtsstreit erfolgen.

a) Grundsätzliche gerichtliche Kontrolle

Der gerichtlichen Kontrolle steht nicht entgegen, dass die Beklagte hinsichtlich ihrer Finanzplanung nach § 3 Abs. 7a IHKG die Befugnis zur Selbstverwaltung innehat.

Die Befugnis der Selbstverwaltung steht der Beklagten lediglich in den vom Gesetz gezogenen Grenzen zu, deren Einhaltung in einem Rechtsstaat durch die Gerichte überprüft werden kann (VG Koblenz, Urteil vom 25.11.2013 – 3 K 121/12.KO), s.a.:

„Jede Autonomie besteht nur in den ihr vom Gesetz gezogenen Grenzen, und es ist Aufgabe der Gerichte, über die Einhaltung der gesetzlichen Grenzen zu wachen.“ BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 – 10 C 6.15 Rn. 14

 b) Inzidente Prüfung im Beitragsrechtsstreit

Diese Überprüfung kann und muss auch im vorliegenden Beitragsrechtsstreit erfolgen. Die vom OVG Koblenz vertretene Auffassung, wonach die Kontrolle der Rücklagenbildung im Anfechtungsprozess nicht möglich und der rechtsschutzsuchende Kammerangehörige auf eine Feststellungs- oder Unterlassungsklage zu verweisen sei (OVG Koblenz, Urteil vom 23.09.2014 – 6 A 11345/13.OVG), beruht auf einer fehlerhaften Interpretation der höchstrichterlichen Rechtsprechung und ist vom Bundesverwaltungsgericht korrigiert wurden:

„Es trifft zu, dass ein Kammermitglied nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Kammer zwar gerichtlich auf Unterlassung von Tätigkeiten in Anspruch nehmen kann, die außerhalb ihres gesetzlichen Aufgabenkreises liegen (BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 – 8 C 20.09 – BverwGE 137, 171), dass es mit dieser Begründung jedoch nicht die Entrichtung des Kammerbeitrages verweigern kann (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1979 a.a.O.; stRspr). […] Das führt indes nicht dazu, die Ansätze des Haushaltsplanes (Wirtschaftsplanes) im Beitragsprozess generell ungeprüft als gegeben hinzunehmen. Gerade die gesetzlichen Bestimmungen für die Haushaltsführung selbst berühren das einzelne Kammermitglied regelmäßig nur über die Beitragspflicht; dann muss es deren Einhaltung gerade im Beitragsprozess zur gerichtlichen Prüfung stellen können.“ BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 – 10 C 6.15 Rn. 15

Aus einer Tätigkeit der Kammer, die außerhalb des gesetzlichen Aufgabenkreises liegt, erwächst dem Kammerangehörigen folglich kein Leistungsverweigerungsrecht im Hinblick auf den Kammerbeitrag. Eine andere und vom Bundesverwaltungsgericht abweichend beantwortete Frage ist aber, ob die Feststellung des Bedarfs im Beitragsrechtsstreit überprüft werden kann. Das einzelne Kammermitglied ist nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung bei der Beitragserhebung hinsichtlich der Feststellung des Mittelbedarfs durch die Ansätze im Wirtschaftsplan nicht der Willkür der Kammer ausgesetzt und kann diese im Beitragsrechtsstreit zur Prüfung stellen.

 4. Rechtswidrigkeit der Feststellung des Mittelbedarfs

Die Feststellung des durch Beiträge zu deckenden Mittelbedarfs der Beklagten für das Haushaltsjahr 2014 war rechtswidrig. Die Beklagte plante mit einem fehlerhaften Betriebsaufwand, sodass der sich aus dieser fehlerhaften Planung ergebende Mittelbedarf nicht der Beitragserhebung zu Grunde gelegt werden durfte [siehe unten a)]. Des Weiteren ergibt sich die Rechtswidrigkeit der Feststellung des Mittelbedarfs aus der rechtswidrigen Bildung der Ausgleichsrücklage sowie der rechtswidrigen Bildung der anderen Rücklagen für das Haushaltsjahr 2014 [siehe unten b)].

a) Fehlerhaft berücksichtigter Betriebsaufwand

Die Beklagte plante für das Haushaltsjahr 2014 mit einem Betriebsaufwand in Höhe von 13.728.000,00 €. Diese Planung war fehlerhaft. Der prognostizierte Betriebsaufwand beinhaltete Aufwand für Material und Personal, der keine auf die Mitglieder der Beklagten umlagefähigen Kosten darstellt.

Der von der Vollversammlung im Wirtschaftsplan prognostizierte Betriebsaufwand bildet die Grundlage für die Feststellung des Mittelbedarfs der Beklagten. Erst wenn dieser Aufwand nicht durch zu erwartende Erträge gedeckt wird, steht eine Beitragserhebung bei den Mitgliedern im Raum. Dieses potentielle Risiko des Kammerzugehörigen auf die Leistung von Beiträgen in Anspruch genommen zu werden realisiert sich, wenn die Vollversammlung bereits gebildete Rücklagen nicht zur Deckung des Bedarfs einsetzt [zur Rechtswidrigkeit der Beibehaltung durch die Beklagte sogleich unter b)]. Nach § 3 Abs. 2 IHKG bringen die Mitglieder die Kosten für die Tätigkeit der Industrie- und Handelskammer auf – gemeint sind damit die anfallenden Kosten für Tätigkeiten, die innerhalb des gesetzlichen Aufgabenkreises liegen. In die der Beitragserhebung zu Grunde liegende Mittelbedarfsfeststellung dürfen daher auch nur solche Kosten in die Betriebsaufwandsplanung eingestellt werden, die durch die Wahrnehmung der gesetzlichen Aufgaben der Industrie- und Handelskammer entstehen.

Sind danach Kosten für Tätigkeiten, die nicht zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben erforderlich sind, als Betriebsaufwand im Wirtschaftsplan einkalkuliert, ist die Feststellung des Mittelbedarfs rechtswidrig, weil die Kammer Kosten auf ihre Mitglieder umlegt, die diese nach den Vorgaben des § 3 Abs. 2 IHKG nicht durch Beiträge zu decken haben. Des Weiteren wird dadurch das wirtschaftliche Risiko derartiger Unternehmungen auf die Zwangsmitglieder verlagert.

Anmerkung:    Dass nach höchstrichterlicher Rechtsprechung die Beitragsverwendung der Industrie- und Handelskammer für Tätigkeiten außerhalb ihres gesetzlichen Aufgabenkreises dem einzelnen Mitglied kein Recht zur Verweigerung der Beitragszahlung gibt (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1979 – 7 C 65.78), steht diesem Einwand nicht entgegen. Die Leistung des Beitrages wird hier nicht verweigert, also zurückgehalten. Es wird vielmehr gerügt, dass die Beklagte den zu deckenden Bedarf fehlerhaft ermittelt hat. Dass die Bedarfsermittlung der gerichtlichen Kontrolle nicht entzogen ist, wurde jüngst vom Bundesverwaltungsgericht festgestellt [siehe oben 3. b)]. Leistungsverweigerung und der Einwand der Rechtswidrigkeit stehen diametral zueinander. Im Falle der Leistungsverweigerung wird eine berechtigte Forderung lediglich wegen Gegenrechten zurückgehalten, hingegen greift der Einwand der Rechtswidrigkeit bereits die Berechtigung der Forderung an sich an.

Für die Realisierung der unter 1. aufgezeigten sowie weiteren, nicht der gesetzlichen Aufgabenerfüllung dienenden Tätigkeiten muss die Beklagte natürlich Material- und Personalaufwand bei ihrer Wirtschaftsplanung einkalkulieren. Der Feststellung des durch Mitgliedsbeiträge zu deckenden Bedarfs darf sie diesen Aufwand allerdings nicht zu Grunde legen, weil damit Kosten an die Mitglieder weitergereicht werden, für die diese gar nicht aufzukommen haben. Mit der Errichtung des Erweiterungsbaus schuf die Beklagte Vermögen. Die Bildung von Vermögen ist der Beklagten aber gerade verboten (BVerwG, Urteil vom 26.06.1990 – 1 C 45.87). Mit der praktizierten Vermietung dieser Immobilie an Partner, verwaltet die Beklagte dieses verbotswidrig geschaffene Vermögen, der hierfür erforderliche Material- und Personalaufwand darf der Feststellung des Mittelbedarfs gleichermaßen nicht zu Grunde gelegt werden.

Die Feststellung des Mittelbedarfs für das Haushaltsjahr 2014 war deswegen rechtswidrig.

b) Rechtswidrigkeit der Rücklagenbildung

Die Bildung der Rücklagen für das Haushaltsjahr 2014 war jeweils rechtswidrig.

Die Beklagte besitzt bei der Aufstellung des Wirtschaftsplanes einen weiten Gestaltungsspielraum. Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG hat sie dabei aber die Grundsätze einer sparsamen und wirtschaftlichen Finanzgebarung sowie eine pflegliche Behandlung der Leistungsfähigkeit der Kammerzugehörigen zu beachten. Des Weiteren hat sie nach § 3 Abs. 7a Satz 2 IHKG die Grundsätze des staatlichen Haushaltsrechts zu beachten. Zu diesen Grundsätzen zählt das Gebot der Haushaltswahrheit, woraus wiederum das Gebot der Schätzgenauigkeit folgt (BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 – 10 C 6.15 Rn. 16).

Das Gebot der Schätzgenauigkeit ist dann verletzt, wenn sich die aufgestellten Prognosen aus der Sicht ex ante als nicht sachgerecht und unvertretbar darstellen (BVerfG, Urteil vom 09.07.2007 – 2 BvF 1/04; BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 – 10 C 6.15 Rn. 16).

Der Beklagten ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Bildung von Vermögen verboten (BVerwG, Urteil vom 26.06.1990 – 1 C 45.87), was allerdings die Bildung von Rücklagen nicht ausschließt, soweit mit dieser Bildung ein sachlicher Zweck verfolgt wird. Im Interesse einer ordnungsgemäßen Haushaltsführung ist die Beklagte sogar zu einer angemessenen Rücklagenbildung verpflichtet (BVerwG, Urteil vom 26.06.1990 – 1 C 45.87; VG Koblenz, Urteil vom 25.11.2013 – 3 K 121/12.KO m.w.N.).

Der für eine Rücklagenbildung erforderliche sachliche Zweck schränkt die Beklagte aber nicht nur hinsichtlich der Bildung dem Grunde nach, sondern auch der Höhe nach ein:

„Allerdings muss auch das Maß der Rücklage noch von diesem sachlichen Zweck gedeckt sein; eine hierdurch in ihrer Höhe nicht mehr gedeckte Rücklage wäre nicht mehr angemessen und würde einer unzulässigen Vermögensbildung gleichkommen.“ BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 – 10 C 6.15 Rn. 18

Sofern unangemessen hohe Rücklagen gebildet werden, werden damit die vom Gesetz gesteckten Grenzen zur Selbstverwaltung der Finanzplanung überschritten und damit das eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt.

Beide von der Beklagten gebildeten Rücklagen erfüllen jedenfalls dieses Angemessenheitserfordernis nicht.

aa) Ausgleichsrücklage

Die Bildung der Ausgleichsrücklage in Höhe von 6.400.000,00 € war rechtswidrig, weil die für die Festlegung der Bildung zuständige Vollversammlung das ihr eingeräumte Ermessen nicht ausgeübt hat. Jedenfalls wäre eine – unterstellte – Ermessensausübung fehlerhaft.

(1) Ermessensausfall

Nach § 15a Abs. 2 FSt kann die zu bildende Ausgleichsrücklage bis zu 50 % der geplanten Aufwendungen betragen. Eine Mindesthöhe wird nicht bestimmt.

Es steht also im Ermessen der zuständigen Vollversammlung, in welcher Höhe die zwingend erforderliche Ausgleichsrücklage gebildet wird.

Die Klägerin bestreitet, dass den Mitgliedern der Vollversammlung bei der Beschlussfassung über den Wirtschaftsplan 2014 bewusst war, dass ihnen hinsichtlich der Höhe ein Entscheidungsspielraum zustand.

Die die Feststellungslast diesbezüglich treffende Beklagte möge Tatsachen vortragen, die auf eine Ermessensausübung schließen lassen sowie entsprechende Beweismittel benennen.

Die Bildung der Ausgleichsrücklage ist daher bereits aus diesem Grund rechtswidrig.

(2) Hilfsweise: Ermessensfehlgebrauch

Selbst wenn man der Vollversammlung der Beklagten unterstellt, das ihr eingeräumte Ermessen ausgeübt zu haben, so erfolgte diese Ausübung vorliegend fehlerhaft.

Der mit der Ausgleichsrücklage nach § 15a Abs. 2 Satz 2 FSt verfolgte Zweck stellt einen für die Rücklagenbildung i.S.d. Rechtsprechung erforderlichen sachlichen Grund dar.

Die Rechtsprechung fordert aber gerade auch, dass das Maß diesen Zweck deckt.

i.

Tatsächlich bildete die Beklagte nicht nur eine Ausgleichsrücklage von 6.400.00,00 €, sondern von insgesamt 13.252.422,53 €, weil sie weitere 6.852.422,53 € (verkappt als „andere Rücklagen“) – wenn überhaupt zu einem – zu demselben wie dem mit der Ausgleichsrücklage verfolgten Zweck vorhielt. Die Beklagte behielt sich damit Rücklagen für den Ausgleich ergebniswirksamer Schwankungen in Höhe von 96,54 % ihres geplanten Betriebsaufwandes vor und überschritt das sich selbst nach § 15a Abs. 2 FSt dahingehend eingeräumte Ermessen bei weitem.

ii.

Selbst wenn man nur von der auf dem Papier gebildeten Ausgleichsrücklage in Höhe von 46,62 % des geplanten Betriebsaufwandes ausgehen will, war die Ermessensausübung fehlerhaft.

Wir zeigten unter 1. auf, dass die Beklagte Tätigkeiten außerhalb ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs wahrnimmt und die entstehenden Kosten der Bedarfsmittelfeststellung zu Grunde legt. Dass diese Zugrundelegung rechtswidrig war, legten wir unter 4. a) dar. Die maßgebliche Bezugsgröße – der geplante Betriebsaufwand – beinhaltete horrende Summen für nicht umlagefähige Kosten.

Bei dem Betriebsaufwand, der der Bedarfsermittlung zur rechtmäßigen Feststellung zu Grunde zu legen gewesen wäre, würde eine Ausgleichsrücklage von 6.400.000,00 € bereits die Grenze von 50 % der geplanten Aufwendungen i.S.v. § 15a Abs. 2 FSt überschreiten. Die Vollversammlung der Beklagten überschritt damit ihr Ermessen.

iii.

Aber auch dann, wenn man von den publizierten Werten hinsichtlich des Betriebsaufwandes sowie der Ausgleichsrücklage ausgehen will und zu Argumentationszwecken ausblendet, dass der Betriebsaufwand nicht umlagefähige Kosten enthält und die Ausgleichsrücklage tatsächlich 13.252.422,53 € beträgt, übte die Vollversammlung der Beklagten ihr Ermessen fehlerhaft aus.

Aus Sicht der Klägerin sind keine nachvollziehbaren Erwägungen ersichtlich, weshalb der mögliche Rahmen von bis zu 50 % der geplanten Aufwendungen im Haushaltsjahr 2014 fast vollständig auszuschöpfen war. Im Geschäftsjahr 2013 musste die Beklagte ausweislich der Anlage K 10 (dort unter 22. a) in der Spalte „IST 2013“) nicht auf die Ausgleichsrücklage zurückgreifen. Es wird bestritten, dass in den vorherigen Geschäftsjahren wegen ergebniswirksamer Schwankungen zeitweise Liquiditätsengpässe bei der Beklagten bestanden haben. Vorsorglich wird auch bestritten, dass etwaige Liquiditätsengpässe in einer Höhe bestanden haben, die die Prognose rechtfertigen würden, Rücklagen in Höhe von 6.400.00,00 € zu benötigen.

Die Bildung der Ausgleichsrücklage ist auch in dieser – lediglich vorgegaukelten – Höhe aus der Sicht ex ante unvertretbar und steht daher nicht mit dem Gebot der Schätzgenauigkeit im Einklang.

iv.

Die Vollversammlung hat ihr Ermessen daher in jedem Fall fehlerhaft ausgeübt, weshalb die Ausgleichsrücklagenbildung rechtswidrig war.

bb) Andere Rücklagen

Die Bildung der anderen Rücklagen im Haushaltsjahr 2014 in Höhe von 6.852.422,53 € war trotz der planmäßigen Auflösung von 1.110.600,00 € der zum 31.12.2013 vorhandenen anderen Rücklagen rechtswidrig. Der Vollversammlung der Beklagten mangelte es bereits an einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage. Jedenfalls ist kein sachlicher Zweck erkennbar. Zumindest wurde aber auch bezüglich der anderen Rücklagen das eingeräumte Ermessen nicht bzw. fehlerhaft ausgeübt.

(1) Keine taugliche Ermächtigungsgrundlage

§ 15a Abs. 2 Satz 3 FSt stellt bereits keine taugliche Satzungsgrundlage zur Bildung der anderen Rücklagen dar. Die Regelung begrenzt die Bildung der anderen Rücklagen der Höhe nach nicht. Der Vollversammlung der Beklagten ist es daher möglich, Rücklagen zu anderen Zwecken in unbegrenzter Höhe zu bilden, die dann von den Kammermitgliedern durch Beiträge zu finanzieren sind.

Die Vollversammlung der Beklagten hat mit dieser uferlosen Regelung den ihr von § 3 Abs. 7a IHKG gesetzten Rechtsrahmen überschritten. Diese Ermächtigung ist daher rechtswidrig und infolgedessen ebenso auch eine auf dieser Satzungsbestimmung beruhende Rücklagenbildung.

(2) Kein sachlicher Zweck

Des Weiteren ist auch kein mit der Bildung der anderen Rücklagen verfolgter sachlicher Zweck ersichtlich. Eine Rücklagenbildung ist nur dann nicht als unzulässige Vermögensbildung zu qualifizieren, wenn ein sachlicher Grund für die Bildung vorhanden ist. Aus diesem Grund ist auch nach § 15a Abs. 2 Satz 4 FSt der Verwendungszweck und der Umfang sowie der Zeitpunkt der voraussichtlichen Inanspruchnahme hinreichend zu konkretisieren. Die maßgebliche Wirtschaftssatzung (Anlage K 11) beinhaltet eine solche Konkretisierung jedoch nicht.

Wir bestreiten, dass überhaupt ein Zweck mit der Bildung der anderen Rücklage im Geschäftsjahr 2014 verfolgt wurde.

Ein von der Beklagten behaupteter Zweck wird zudem vorsorglich bestritten, soweit es sich nicht um den der Absicherung ergebniswirksamer Schwankungen handeln sollte. Die planmäßige Verwendung der anderen Rücklagen zum Ausgleich des prognostizierten Jahresfehlbetrages für das Geschäftsjahr 2014 legt nahe, dass die Beklagte mit den anderen Rücklagen denselben Zweck wie mit der Ausgleichsrücklage – Ausgleich ergebniswirksamer Schwankungen – verfolgte.

Die statutarische Ermächtigung nach § 15a Abs. 2 FSt, wonach die Bildung zweckbestimmter Rücklagen zulässig ist, ist vor dem Hintergrund dass eine Ausgleichsrücklage zu bilden ist, so zu verstehen, dass mit diesen fakultativen Rücklagen gerade andere Zwecke zu verfolgen sind. Die von der Beklagten praktizierte Doppelabsicherung ist nach dem Finanzstatut nicht zulässig.

Die Beklagte hat damit nicht nur ihre eigens durch das Finanzstatut gesetzten Vorgaben verletzt, sondern auch mangels eines sachlichen Grundes für die Bildung der anderen Rücklagen in unzulässiger Weise Vermögen geschaffen. Die Rücklagenbildung war auch deswegen rechtswidrig.

(3) Ermessensausfall

Der Vollversammlung der Beklagten steht im Hinblick auf die anderen Rücklagen gemäß § 15a Abs. 2 Satz 3 FSt nicht nur – wie bei der Ausgleichsrücklage – ein Ermessen für die Höhe der Rücklage zu, sondern auch schon hinsichtlich der Frage, ob überhaupt eine Rücklage gebildet werden soll.

Wir bestreiten, dass den Mitgliedern der Vollversammlung bei der Beschlussfassung über die anderen Rücklagen für das Haushaltsjahr 2014 bewusst war, dass ihnen ein Ermessen sowohl hinsichtlich der Bildung dem Grunde (also dem „Ob“) als auch der Höhe nach zugestanden hat.

Auch mangels Ausübung des eingeräumten Ermessens stellt sich die Bildung der anderen Rücklagen als rechtswidrig dar.

(4) Hilfsweise: Ermessensfehlgebrauch

Doch selbst wenn man unterstellt, die Vollversammlung habe das ihr eingeräumte Ermessen ausgeübt, so wäre diese Ausübung jedenfalls fehlerhaft erfolgt.

Trotz der geplanten Verwendung von 1.100.600,00 € der zum 31.12.2013 vorhandenen anderen Rücklage im Haushaltsjahr 2014, stand die weiterhin beibehaltene andere Rücklage nicht im Einklang mit den Grundsätzen des staatlichen Haushaltsrechts.

i.

Da schon der mit den anderen Rücklagen verfolgte Zweck nicht ersichtlich ist, ist es nicht möglich, Anknüpfungstatsachen ausfindig zu machen, die eine Rücklagenbildung in dieser Höhe rechtfertigen könnten.

ii.

Vorsorglich wird bestritten, dass wegen einer in den Vorjahren vorangegangen Realisierung eines Risikos, dessen Absicherung eventuell mit der Bildung der anderen Rücklagen verfolgt wurde, bei der Haushaltsplanung 2014 in Höhe der gebildeten anderen Rücklagen zu prognostizieren war.

Vielmehr ergibt sich aus der Anlage K 10, dass lediglich 388.771,84 € im Geschäftsjahr 2013 entnommen worden sind. Dass sich ein eventuell abgesichertes Risiko realisiert hat und deswegen tatsächlich ein zwischenzeitlicher Liquiditätsbedarf bei der Beklagten in dieser Höhe bestanden hat, wird bestritten. Vielmehr handelte sich bei dieser Entnahme um eine planmäßige (zurückhaltende) Abschmelzung der vorhandenen anderen Rücklagen, die zur Erhöhung des ins Geschäftsjahr 2015 vorgetragenen (auch ohne die Entnahme erzielten) Bilanzgewinns 2013 führte (vgl. Anlag K 10).

Aus der ex ante Sicht ist eine beitragsfinanzierte Beibehaltung einer anderen Rücklage daher nicht vertretbar.

iii.

Auch wenn man – rein zu Argumentationszwecken – annimmt, dass sich bei der Beklagten in der Vergangenheit ein mit der anderen Rücklage abzusicherndes Risiko realisiert haben soll und deswegen ein vorübergehender Liquiditätsbedarf im Jahr 2013 von 388.771,84 € bestanden haben soll, rechtfertigt das keine Rücklage in Höhe von 6.852.422,53 €. Eine Rücklage in dieser Höhe entspricht mehr als dem 17-fachen einer solch zeitweisen Liquiditätslücke von 388.771,84 € und ist damit nicht mehr sachgerecht und vertretbar. Die Grundsätze der Schätzgenauigkeit wären daher selbst dann verletzt, wenn bei der Beklagten Liquiditätsengpässe wegen der Realisierung eventuell mit den anderen Rücklagen abgesicherter Risiken in der genannten Höhe bestanden hätten.

iv.

Die Vollversammlung der Beklagten hat daher jedenfalls von dem – ihr eingeräumten – Ermessen fehlerhaft Gebrauch gemacht. Die in Rede stehende Bildung der anderen Rücklagen im Haushaltsjahr 2014 war deswegen rechtswidrig.

Damit war die Feststellung des Mittelbedarfs für das Haushaltsjahr 2014 auch deswegen rechtswidrig.

5. Rechtswidrigkeit der angefochtenen Beitragserhebung für das Haushaltsjahr 2014

Aufgrund der dem IHKG der Beitragserhebung zugrunde liegenden zweistufigen Willensbildung – Feststellung des Mittelbedarfs durch Aufstellung des Wirtschaftsplanes als erste Stufe; Umlage des Mittelbedarfs gemäß einer Beitragsordnung auf die Kammerzugehörigen als zweite Stufe -, verlangt die höchstrichterliche Rechtsprechung nunmehr auch eine zweistufige Prüfung der Rechtmäßigkeit der aus diesem Verfahren hervorgegangenen Beitragsfestsetzung.

Neben der Feststellung, ob die der Umlage zugrundeliegende Beitragsordnung fehlerfrei angewendet worden ist, ist zu prüfen, ob die Festsetzung des die Grundlage der Umlagesumme bildenden Mittelbedarfs den rechtlichen Anforderungen genügt (BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 – 10 C 6.15 Rn. 13).

Wir haben die Rechtswidrigkeit der Festsetzung des Mittelbedarfs für das Haushaltsjahr 2014 unter 4. aufgezeigt. Nur die für eine angemessene Rücklagenbildung erforderlichen Mittel stellen Kosten i.S.v. § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG dar und sind somit in Ermangelung anderer Finanzquellen durch Beiträge der Mitglieder zu decken (BVerwG, Urteil vom 26.06.1990 – 1 C 45.87).

Die von der Beklagten gegenüber der Klägerin mit dem hier angefochtenen Bescheid festgesetzten Beiträge dienten der Deckung von Aufwand, der keine Kosten i.S.v. § 3 Abs. 2 IHKG darstellte sowie zur Bildung unangemessener Rücklagen. Ein umlagefähiger Bedarf der Klägerin hätte vorrangig durch die Auflösung der vorhandenen, rechtlich ungebundenen Mittel gedeckt werden müssen.“