Weisungsrecht des Stadtrats gegenüber seinen Vertretern im Aufsichtsrat eines kommunalen Versorgungsbetriebs

Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 31.08.2011, 8 C 16.10

Das BVerwG hat in seinem obigen Urteil entschieden, dass kommunale Gremien (hier: ein Stadtrat) gegenüber ihren Vertretern in einem fakultativ errichteten Aufsichtsrat eines Versorgungsunternehmens, das als Gesellschaft mit beschränkter HaftungBitte wählen Sie ein Schlagwort:
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organisiert ist und an dem die Kommune eine Mehrheitsbeteiligung hält, auch dann weisungsbefugt sein können, wenn dies im Gesellschaftsvertrag nicht explizit verankert ist. Das kommunale Weisungsrecht gemäß § 113 Gemeindeordung Nordrhein-Westfalen (GO NRW) steht allerdings unter dem Vorbehalt, dass nicht durch Gesetz etwas anderes bestimmt ist.

1.

Dem liegt folgender Sachverhalt zu Grunde.

Die Kläger sind Mitglieder des beklagten Stadtrates der Stadt Siegen. Auf Vorschlag dieses Stadtrates wurden die Kläger von der Gesellschafterversammlung der Siegener Versorgungsbetriebe GmbH (SVB) in den Aufsichtsrat der SVB gewählt (städtische Aufsichtsratsmitglieder). Die Kläger wenden sich gegen Weisungen, Aufträge und andere Maßnahmen des Beklagten im Hinblick auf ihre Aufsichtsratstätigkeit. Sie sehen durch diese Weisungen, Aufträge und andere Maßnahmen des Beklagten die freie, am Wohl der Gesellschaft orientierte Ausübung ihrer Aufsichtsratsmandate gefährdet. Mit ihrer Klage begehrten sie festzustellen, dass der Beklagte nicht berechtigt sei, ihnen Weisungen oder das Stimmrecht im Aufsichtsrat berührende Aufträge zu erteilen. Die Klage blieb in allen Instanzen erfolglos.

2.

Die Stadt argumentiert mit ihrem Weisungsrecht aus § 113 GO NRW.

Seit dem Jahr 2005 war es zwischen dem Stadtrat und den städtischen Aufsichtsratsmitgliedern insbesondere bei der Preisfestsetzung der SVB mehrfach zu Divergenzen über die Zulässigkeit von Weisungen des Stadtrats gegenüber den städtischen Aufsichtsratsmitgliedern gekommen. Die Stadt hatte versucht, eine Änderung des Gesellschaftsvertrages dahingehend durchzusetzen, dass ihr ausdrücklich ein Weisungsrecht gegenüber den städtischen Aufsichtsratsmitgliedern eingeräumt wird. Sie scheiterte aber an der dazu erforderlichen 75 %-Mehrheit. Die Stadt stützt sich bei der Annahme ihres Weisungsrechts auf § 113 GO NRW. Nach dieser Vorschrift hätten die Vertreter der Gemeinde in Gesellschafterversammlungen, Aufsichtsräten etc. von juristischen Personen, an denen die Gemeinde unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist, die Interessen der Gemeinde zu verfolgen und seien an die Beschlüsse des Rates und seiner Ausschüsse gebunden.

3.

Das BVerwG bejaht eine solche Weisungsgebundenheit.

Das Bundesverwaltungsgericht hat eine Weisungsgebundenheit der kommunalen Vertreter auf Grund des Gesellschaftsvertrages bejaht. Das kommunale Weisungsrecht gemäß § 113 GO NRW steht unter dem Vorbehalt, dass nicht durch Gesetz etwas anderes bestimmt ist. § 113 Abs. 1 GO NRW lautet wie folgt:

„Die Vertreter der Gemeinde in Beiräten, Ausschüssen, Gesellschafterversammlungen, Aufsichtsräten oder entsprechenden Organen von juristischen Personen oder Personenvereinigungen, an denen die Gemeinde unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist, haben die Interessen der Gemeinde zu verfolgen. Sie sind an die Beschlüsse des Rates und seiner Ausschüsse gebunden. Die vom Rat bestellten Vertreter haben ihr Amt auf Beschluss des Rates jederzeit niederzulegen. Die Sätze 1 bis 3 gelten nur, soweit durch Gesetz nichts anderes bestimmt ist.“ [Hervorhebungen durch den Verfasser]

Eine solche andere gesetzliche Regelung stellt § 52 Abs. 1 GmbHG dar. § 52 GmbHG lautet wie folgt:

„Ist nach dem Gesellschaftsvertrag ein Aufsichtsrat zu bestellen, so sind § 90 Abs. 3, 4, 5 Satz 1 und 2, § 95 Satz 1, § 100 Abs. 1 und 2 Nr. 2 und Abs. 5, § 101 Abs. 1 Satz 1, § 103 Abs. 1 Satz 1 und 2, §§ 105, 107 Abs. 4, §§ 110 bis 114, 116 des AktG i.V.m. § 93 Abs. 1 und 2 Satz 1 und 2 des AktG, § 124 Abs. 3 Satz 2, §§ 170, 171 des AktG entsprechend anzuwenden, soweit nicht im Gesellschaftsvertrag ein anderes bestimmt ist. [Hervorhebung durch den Verfasser]

Die Weisungsfreiheit des Aufsichtsartsmitgliedes wird allgemein aus §§ 111 Abs. 5, 116 AktG abgeleitet. Diese sind nach § 52 Abs. 1 GmbHG entsprechend auf die Aufsichtsratsmitglieder einer GmbH anzuwenden, „soweit nicht im Gesellschaftsvertrag ein anderes bestimmt ist.“

4.

Zwar Vorschriften des Akktiengesetzes abbedungen, aber Vertragsauslegung, was statt dessen gelten soll.

In dem vom BVerwG entschiedenen Fall hatte der Gesellschaftsvertrag die Vorschriften des Aktiengesetzes zwar abbedungen, aber zur Frage des Weisungsrechts keine ausdrückliche Regelung getroffen. Daher ist im Wege der Vertragsauslegung zu prüfen, was der Gesellschaftsvertrag an Stelle der aktienrechtlichen Vorschriften regeln wollte. Mit den jeweiligen kommunalrechtlichen Vorschriften ist ein Regelungssystem vorhanden, auf das als Auslegungshilfe für den Gesellschaftsvertrag zurückgegriffen werden kann. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Sadt bei Abschluss des Gesellschaftsvertrages im Zweifel die gesetzlichen Voraussetzungen an die kommunalrechtliche Zulässigkeit ihrer Beteiligung an einer derartigen Gesellschaft einhalten wollte.

5.

Rechtmäßiges Verhalten der Stadt ist zu unterstellen.

Damit sich die Stadt Siegen an einer GmbH mit einem fakultativen Aufsichtsrat beteiligen darf, muss gemäß § 108 Abs. 5 Nr. 2 GO NRW durch die Ausgestaltung des Gesellschaftsvertrages sichergestellt sein, dass der Stadtrat den städtischen Aufsichtsratsmitgliedern Weisungen erteilen kann. § 108 Abs. 5 Nr. 2 GO NRW lautet wie folgt:

„Die Gemeinde darf unbeschadet des Absatzes 1 Unternehmen und Einrichtungen in der Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter HaftungBitte wählen Sie ein Schlagwort:
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nur gründen oder sich daran beteiligen, wenn durch die Ausgestaltung des Gesellschaftsvertrags sicher gestellt ist, dass

1. …

2. der Rat den von der Gemeinde bestellten oder auf Vorschlag der Gemeinde gewählten Mitgliedern des Aufsichtsrats Weisungen erteilen  [Hervorhebung durch den Verfasser] kann, soweit die Bestellung eines Aufsichtsrats gesetzlich nicht vorgeschrieben ist.

Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Gesellschafter die gesellschaftsrechtlichen Voraussetzungen für eine Relevanz der Weisungen des Stadtrates gegenüber den städtischen Aufsichtsratsmitgliedern im Gesellschaftsvertrag schaffen wollten. Deshalb ist vorliegend der Ausschluss der Vorschriften des Aktiengesetzes durch den Gesellschaftsvertrag dahin gehend zu verstehen, dass stattdessen ein Weisungsrecht des beklagten Stadtrates gegenüber den städtischen Aufsichtsratsmitgleidern hinsichtlich der Wahrnehmung ihrer Rechte als Mitglieder des Aufsichtsrats der SVB bestehen soll.

Damit bestätigt das BVerwG das Urteil des OVG Münster vom 24. April 2009 – A.: 15 A 2592/07 –

6.

Für Thüringen ist Folgendes zu bedenken:

Die entsprechenden Vorschriften der Thüringer Kommunalordnung (§§ 73 Abs. 1 S. 1 Nr. 3, 74 Abs. 1 ThürKO) sind nicht so weit reichend wie die Regelungen in der GO NRW. Nach § 73 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 ThürKO darf die „Gemeinde […] Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts nur gründen […] oder sich an solchen Unternehmen nur beteiligen, […] wenn die Gemeinde angemessenen Einfluss im Aufsichtsrat oder in einem entsprechenden Gremium erhält […].“ Nach § 74 Abs. 1 ThürKO dürfen „Vertreter der Gemeinde in den Organen eines Unternehmens, an dem die Gemeinde beteiligt ist, […] der Aufnahme von Krediten nur nach vorherigem Beschluss des Gemeinderates zustimmen [Hervorhebungen durch den Verfasser]. Gleiches gilt, wenn ein solches Unternehmen sich an einem anderen Unternehmen beteiligen oder ein anderes Unternehmen übernehmen will.“

Anders als in der GO NRW ist in der ThürKO also keine Weisungsgebundenheit der Vertreter der Gemeinde in Beiräten, Ausschüssen, Gesellschafterversammlungen, Aufsichtsräten oder entsprechenden Organen von juristischen Personen oder Personenvereinigungen, an denen die Gemeinde unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist, vorgesehen. Auch muss nicht von Gesetzes wegen durch die Gestaltung des Gesellschaftsvertrages sichergestellt sein, dass die Gemeinde den von ihr gewählten Mitgliedern des Aufsichtsrats Weisungen erteilen kann. Hat der Gesellschaftsvertrag die Vorschriften des Aktiengesetzes zwar abbedungen, aber zur Frage des Weisungsrechts keine ausdrückliche Regelung getroffen, so ist vor dem Hintergrund der ThürKO nicht automatisch zu vermuten, dass die Gemeinde durch den Ausschluss der aktienrechtlichen Vorschriften ein Weisungsrecht zu ihren Gunsten schaffen wollte.

Es ist also für jeden Einzelfall zu prüfen, ob und inwieweit aufgrund der konkreten Umstände im Einzelfall ein solches Weisungsrecht der Gemeinde gegenüber ihren Vertretern in den Organen von gemeindlichen Unternehmen besteht. Speziell für Thüringen ist auch zu prüfen, ob und inwieweit ein solches Weisungsrecht im Bereich des so genannten „Fiskalvermögen-Modells (§ 66 Abs. 2 ThürKO) greift.

Für weitere Informationen stehen wir Ihnen gerne zur Verfügung.

Erfurt/Thüringen September 2011