Fehlerhafte Rücklagenbildung bei der IHK durch Ermessensfehlgebrauch
§ 3 IHKG
Nach § 3 Abs. 2 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern – IHKG – werden die Kosten der Errichtung und der Tätigkeit der IHK, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind, nach Maßgabe des Wirtschaftsplans durch Beiträge der Kammerzugehörigen gemäß einer Beitragsordnung aufgebracht.
Diese Voraussetzungen lagen hier in Bezug auf die Streitgegenständliche Beitragserhebung nicht vor. Denn aufgrund einer fehlerhaften Rücklagenbildung standen der Beklagten für die Haushaltsjahre 2005 bis 2008 zur Deckung der Kosten ihrer Tätigkeit zusätzliche, rechtlich ungebundene Mittel zur Verfügung, die die Höhe der gegenüber der Klägerin festgesetzten Beiträge bei weitem überschritten haben. Für den Erlass des angefochtenen Beitragsbescheides bestand daher kein Anlass.
Unbestritten ist allerdings, dass nach allgemeiner Meinung in Rechtsprechung und Literatur, der das erkennende Gericht folgt (vgl. Jahn, zur Entwicklung des Beitragsrechts der Industrie- und Handelskammern – ein Rechtsprechungsreport 2005 bis 2007 –, GewArch 2008, 187 ff.; ders. zur Entwicklung des Beitragsrechts der Industrie- und Handelskammern – ein Rechtsprechungsreport 2008 bis 2011 –, GewArch 2012, 9 ff.; Frentzel/Jäckel/Junge, IHKG, Kommentar, 7. Auflage, § 3 Rdnr. 25; BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1990 – 1 C 45.87 – juris; VG Magdeburg, Urteil vom 7. Februar 2013 – 3 A 385/11 –, juris), eine IHK zur Bildung von Rücklagen nicht nur berechtigt, sondern im Interesse einer ordnungsgemäßen Haushaltsführung sogar verpflichtet ist.
Rücklagen dürfen allerdings nicht der Bildung von Vermögen dienen (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1990 – 1 C 47.87 –, juris). Letzteres ist hier aber in Bezug auf die von der Beklagten in den Beitragsjahren 2005 bis 2008 gebildeten Ausgleichs- und Liquiditätsrücklagen zumindest teilweise der Fall.
Was die Bildung von Rücklagen anbelangt, finden sich dazu Regelungen in § 33 HKRO bzw. § 15 Abs. 3 FSt.
Nach § 33 Abs. 1 HKRO ist eine Betriebsmittelrücklage in Höhe von mindestens 30 %, höchstens 50 % der Summe der fortdauernden Ausgaben zu bilden, deren Zweck die Aufrechterhaltung einer ordnungsgemäßen Kassenwirtschaft ohne Inanspruchnahme von Krediten ist.
Nach § 33 Abs. 2 HKRO kann daneben eine Haushaltsausgleichsrücklage bis zu 50 % der fortdauernden Ausgaben angesammelt werden, um allgemein große Schwankungen im Beitragsaufkommen auszugleichen.
Nach § 33 Abs. 3 HKRO sind weitere zweckgebundene Rücklagen zulässig.
Nach § 15 Abs. 3 Satz 1 FSt ist eine Ausgleichsrücklage anzusammeln, die zwischen 30 v.H. und 50 v.H. der Betriebsaufwendungen beträgt und die dem Zweck dient, Schwankungen im Beitragsaufkommen auszugleichen.
Nach § 15 Abs. 3 Satz 2 FSt kann daneben eine Liquiditätsrücklage in Höhe von höchstens 50 v.H. der Summe der Betriebsaufwendungen gebildet werden, die der Aufrechterhaltung einer ordentlichen Kassenwirtschaft ohne Inanspruchnahme von Krediten dient.
Nach § 15 Abs. 3 Satz 4 FSt ist die Bildung anderer Rücklagen zulässig.
Die IHK stellte folgende Rücklagen in den Haushaltsjahren 2005 bis 2008 ein:
Jahr 2005:
– Summe der fortlaufenden Ausgaben (Plan) 13.038.700,00 €
– Betriebsmittelrücklage 6.430.407,47 €
– Haushaltsausgleichsrücklage 6.494.735,49 €
Jahr 2006:
– Betriebsaufwand (Plan) 15.404.700,00 €
– Liquiditätsrücklage 7.669.307,47 €
– Ausgleichsrücklage 7.915.781,93 €
Jahr 2007:
– Betriebsaufwand (Plan) 17.987.200,00 €
– Liquiditätsrücklage 8.070.007,47 €
– Ausgleichsrücklage 8.052.281,93 €
Jahr 2008:
– Betriebsaufwand (Plan) 16.561.200,00 €
– Liquiditätsrücklage 8.070.007,47 €
– Ausgleichsrücklage 8.052.281,93 €
Die Festsetzung der konkreten Höhe der in Rede stehenden Rücklagen durch die Vollversammlung bezogen auf jedes einzelne Haushaltsjahr unterliegt einer gerichtlichen Nachprüfbarkeit, so ist eine teilweise Ermessensüberschreitung der Beklagten zunächst für das Haushaltsjahr 2006 zu verzeichnen. Zufolge des dazu von ihr vorgelegten Zahlenmaterials hat sie in diesem Jahr mit 7.915.781,93 € eine Ausgleichsrücklage in Höhe von 51,4 % des planmäßigen Betriebsaufwands in Höhe von 15.404.700 € beschlossen. Damit wurde der in § 15 Abs. 3 Satz 1 FSt vorgegebene maximal zulässige Rahmen von 50 % um 1,4 %, mithin 213.431,93 € überschritten. Mindestens in dieser Höhe lag demnach im Jahr 2006 eine unzulässige Vermögensbildung vor, die zur Deckung der Kosten hätte verwendet werden müssen.
Darüber hinaus ist für alle der in Streit stehenden Beitragsjahre ein Ermessensfehlgebrauch der Beklagten festzustellen.
Es ist bereits fraglich, ob die für die Beschlussfassung zuständige Vollversammlung bei der Festlegung der beiden in Rede stehenden Rücklagen überhaupt Ermessen ausgeübt hat. Zwar hat die Vollversammlung jeweils über die Festsetzung des Wirtschaftsplans für die einzelnen Kalenderjahre entschieden. Zum Inhalt der Wirtschaftspläne gehört auch die Angabe von Rücklagen, die jeweils in den Wirtschaftsplänen gesondert ausgewiesen sind. Hierbei handelt es sich jedoch lediglich um „absolute“ Zahlen, ohne dass in den Wirtschaftsplänen Angaben dazu gemacht werden, wie hoch der Prozentsatz im Sinne des § 33 HKRO bzw. § 15 Abs. 3 FSt jeweils ist. Auch wenn die Wirtschaftspläne den Mitgliedern der Vollversammlung im Vorfeld der jeweiligen Sitzung erläutert worden sind, so ist damit noch nicht belegt, dass ihnen im Zeitpunkt der Beschlussfassung tatsächlich bewusst war, dass sie insoweit einen Entscheidungsspielraum hatten. Es wurden von der Beklagten auch keine Sitzungsniederschriften vorgelegt, aus denen sich etwa ein Hinweis auf die genannten Satzungsbestimmungen ergibt, geschweige denn, dass die Höhe der zu bildenden Rücklagen im Rahmen der Vollversammlung nochmals im Einzelnen erörtert worden wäre. Diese Annahme wird auch durch die Ausführungen der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung bestätigt. Denn vor dem Hintergrund, dass nach Auffassung der Beklagten lediglich der in § 33 HKRO bzw. § 15 Abs. 3 FSt vorgegebene Rahmen einzuhalten war, bestand aus ihrer Sicht – folgerichtig – allenfalls Veranlassung über eine Anpassung der Rücklage „nach oben“ im Falle einer Steigerung des Betriebsaufkommens nachzudenken.
Selbst wenn man aber zu Gunsten der Beklagten davon ausgeht, sie habe von ihrem Ermessen Gebrauch gemacht, so haftet den Beschlussfassungen aus mehreren Gesichtspunkten der Makel einer fehlerhaften Ermessensausübung an.
Von wesentlicher Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, dass die beschlossenen Rücklagen jeweils in ihrer konkreten Höhe zur Erreichung des verfolgten Zwecks erforderlich, angemessen und insgesamt verhältnismäßig sein müssen. Unter Anlegung des oben bereits dargelegten Prüfungsmaßstabes auf die hier in Rede stehenden Ausgleichs- und Liquiditätsrücklagen ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit mit Blick auf deren Höhe offenkundig nicht mehr gewahrt.
Sinn und Zweck der Bildung von Ausgleichs- und Liquiditätsrücklagen ist es entsprechend dem Wortlaut der zugrunde liegenden Regelungen, im jeweils laufenden Geschäftsjahr eine ordnungsgemäße Kassenwirtschaft ohne Inanspruchnahme von Krediten zu gewährleisten und Schwankungen im Beitragsaufkommen auszugleichen. Weiter ist insoweit in den Blick zu nehmen, dass die Beklagte sich mit den Regelungen in § 33 HKRO bzw. § 15 Abs. 3 FSt selbst einen Rahmen gesetzt hat, den sie bezogen auf das jeweilige Haushaltsjahr mit nachvollziehbaren Erwägungen ausfüllen und an dem sie ihre Entscheidungen messen lassen muss. Gerade die differenzierte Ausgestaltung des § 33 Abs. 1 HKRO bzw. § 15 Abs. 3 Satz 1 FSt als kombinierte Festlegung einer 30 % des Betriebsaufwandes umfassenden zwingenden Rücklage, die im Ermessenswege um weitere 20 % aufgestockt werden kann und die Ausgestaltung des § 33 Abs. 2 HKRO bzw. § 15 Abs. 3 Satz 2 FSt als reine Ermessensvorschrift betreffend das „ob“ und die Höhe der Rücklage zeigen, dass selbst die Beklagte es nicht für grundsätzlich zwingend erforderlich hält, dauerhaft Rücklagen zum Ausgleich von Schwankungen im Beitragsaufkommen und/oder zur Vermeidung von Kassenkrediten in Höhe von annähernd 100 % des jährlichen Betriebsaufkommens vorzuhalten. Die Richtigkeit dieser Grundannahme wird auch objektiv dadurch bestätigt, dass nach den Angaben der Vertreter der Beklagten im Erörterungstermin während der hier streitigen Beitragsjahre lediglich die Liquiditätsrücklage in Höhe von 1,5 Millionen Euro für einen Zeitraum von ca. 2 Monaten in Anspruch genommen werden musste. Bei dieser Ausgangslage ist zu fordern, dass es immer dann, wenn die Beklagte Rücklagen zu den in Rede stehenden Zwecken bilden möchte, die über die zwingend vorgegebenen 30 % des Betriebsaufkommens hinausgehen, einer besonderen Begründung im Einzelfall bedarf. Denn bei einem durchschnittlichen Betriebsaufwand von ca. 15 Millionen Euro im Jahr entsprechen die 30 % Liquiditätsrücklage einem Betrag von ca. 4,5 Millionen Euro, was gemessen an dem bisher festgestellten tatsächlichen Bedarf von 1,5 Millionen Euro für einen Zeitraum von zwei Monaten als immer noch sehr komfortabel zu bezeichnen ist. Demgegenüber ist die Vorhaltung einer Summe, die durchschnittlich den festgestellten Bedarf um ca. das Zehnfache übersteigt selbst mit einer auf maximale Sicherheit ausgerichteten Finanzpolitik nicht mehr zu rechtfertigen. Dabei ist nochmals die Zweckgebundenheit der in Rede stehenden Rücklagen zu unterstreichen. Für sonstige Zwecke können und dürfen sie zulässigerweise nicht eingesetzt bzw. vorgehalten werden. Dessen bedarf es auch nicht, da nach § 33 Abs. 3 HKRO bzw. § 15 Abs. 3 Satz 4 FSt zusätzlich die Möglichkeit der Bildung sonstiger (maßnahmebezogener) Rück-lagen besteht.
Besondere tragfähige Gründe, über die vorgegebenen 30 % hinauszugehen, hat die Beklagte für die Jahre 2005 bis 2008 nicht aufzuzeigen vermocht. So ist der Hinweis darauf, dass die Rücklagen in dieser Höhe bereits in den Jahren zuvor gebildet und sodann über einen längeren Zeitraum nicht verändert worden seien, kein sachlicher Grund dafür, die Rücklagen weiter hochzuhalten, da es ja gerade darum geht, über diese Frage jährlich eine neue bedarfsorientierte Entscheidung zu treffen. Ebenso wenig tragfähig ist das Argument, es habe im fraglichen Zeitraum keine Veranlassung bestanden, hier Veränderungen vorzunehmen, weil wegen zukünftig zu erwartender Steigerungen im Betriebsaufkommen ohnehin ein Absinken des Prozentsatzes zu erwarten gewesen sei. Dies ist eine sachfremde Erwägung, da die Rücklage allein nach der Zweckbestimmung in der zugrunde liegenden Regelung zu bemessen ist. Ein zukünftiger möglicher Anstieg der Betriebsausgaben ist – sofern er sich nicht auf das laufende Geschäftsjahr bezieht – irrelevant. Erst recht kommt es nicht darauf an, ob im jeweiligen Jahr Beitragssenkungen möglich waren, ohne die entsprechenden Rücklagen abzuschmelzen. Schließlich ist auch der pauschale Hinweis auf eine sich abzeichnende Wirtschaftskrise in den Jahren 2007/2008 in dieser allgemeinen Form nicht ausreichend. Auch insoweit hätte es zumindest einer in groben Zügen nachvollziehbaren Darlegung bedurft, in welchem Umfang sich dies auf die Liquidität der Beklagten möglicherweise hätte auswirken können.
Erweist sich die Rücklagenbildung in den Jahren 2005 bis 2008 demnach zumindest insoweit als rechtswidrig, als sie die 30 % zwingend festgelegte Rücklagenbildung übersteigt, handelt es sich dabei um eine unzulässige Vermögensbildung seitens der Beklagten. Damit standen ihr im genannten Zeitraum rechtlich nicht gebundene Mittel in Höhe mehrerer Millionen Euro zur Verfügung, die den gegenüber der Klägerin geltend gemachten Beitragsanspruch ersichtlich deutlich übersteigen. Für die Beitragserhebung gegenüber der Klägerin bestand demnach kein Grund. Dabei ist nach Auffassung der Kammer auch für eine teilweise Heranziehung der Klägerin zu Beiträgen für die Jahre 2005 bis 2008 keine Veranlassung (mehr) gegeben. Zwar hätten bei richtiger Sachbehandlung die unzulässig gebildeten Rücklagen zur Deckung der Kosten eingesetzt werden müssen, was in diesem Fall allen Kammermitgliedern zugutegekommen wäre. Dies ist aber tatsächlich nicht geschehen mit der Folge, dass die übrigen Kammermitglieder zu Beiträgen für diese Jahre mit inzwischen bestandskräftigen Bescheiden herangezogen wurden, mithin die Beiträge im Wesentlichen auch in der im Wirtschaftsplan vorgesehenen Höhe tatsächlich vereinnahmt wurden. Das unzulässig gebildete Vermögen in Gestalt der Rücklagen wurde indessen in das jeweilige Folgejahr übertragen und war auch insoweit wiederum als unzulässig gebildetes Vermögen zu qualifizieren und rechtlich zu behandeln. Ob die zur Kostendeckung in den jeweiligen Haushaltsjahren verausgabten Mittel von der Beklagten im Verhältnis zu anderen Kammermitgliedern in vollem Umfang rechtmäßig eingenommen wurden, spielt im Verhältnis zwischen Klägerin und Beklagter indes keine Rolle.
Die Beklagte kann sich in diesem Zusammenhang auch nicht darauf berufen, dass die Vollversammlung bei Kenntnis der unzulässigen Vermögensbildung möglicherweise entschieden hätte, das Geld ganz oder zum Teil für andere Projekte einzusetzen. Diese Argumentation ist rein hypothetisch und eine nachträgliche Beschlussfassung über derartige Projekte für die Jahre 2005 bis 2008 ist nicht mehr zulässig. Es sind daher die tatsächlichen Gegebenheiten zugrunde zu legen.
Ebenso wenig kann die Beklagte sich darauf berufen, die unzulässige Vermögensbildung habe auf die konkrete Beitragserhebung keinen Einfluss, weil die Vollversammlung unabhängig von der Rücklagenbildung jeweils die entsprechenden Beitragssätze wirksam beschlossen habe. Dem ist entgegen zu halten, dass die Beitragserhebung wegen der unzulässigen Vermögensbildung gegen das Äquivalenzprinzip verstößt (vgl. § 3 Abs. 2 IHKG) und die damit einhergehende fehlerhafte Bildung der Beitragssätze ebenfalls auf die Rechtmäßigkeit der Beschlussfassung durchschlägt.
Schlagworte: Beitragsbescheid, Einstellung in Rücklagen, Ermessensfehlgebrauch, Fehlerhafte Rücklagenbildung, Gewinnrücklage, IHK-Beitrag, Rücklagen, Thesaurierung